2016年3月3日 星期四

點燃全面憲改的新火(徐偉群)


點燃全面憲改的新火
今年修憲未過關,固然是一項挫敗,但這一波憲改運動不能說已經失敗。 從九合一選後、修憲破局前後,憲改議題在主流媒體上的曝光度,以及這半年間不時出現的社會擾動可以看出,社會對於「台灣需要憲政改革」的意識,其實是穩定存在的。
徐偉群 (公民憲政推動聯盟執委/ 中原大學財經法律學系副教授)

2015年6月16日,也就是立法院今年上半年會期的最後一天,由立法院修憲委員會通過的三十三項修憲案,沒有一項排進立法院院會議程。在國民黨「不綁閣揆同意權與不在籍投票就不讓過關」的綁架操作下,憲改團體努力想促成的「第一階段修憲」,正式宣告破局。
今年修憲未過關,固然是一項挫敗,但這一波憲改運動不能說已經失敗。
從318佔領國會行動期間提出「召開公民憲政會議」的訴求開始,這波憲改運動,注定是一次由「社會力」捲動「政治力」的過程。「壯大社會力」,和「捲動政治力」都不是容易的工作。尤其是,隨著佔領行動的結束,社會危機感的消褪,對憲改能不能成局是最嚴酷的考驗。有評論者因此在憲改運動的初期就對表示極度悲觀。
不過,從九合一選後、修憲破局前後,憲改議題在主流媒體上的曝光度,以及這半年間不時出現的社會擾動可以看出,社會對於「台灣需要憲政改革」的意識,其實是穩定存在的,並沒有真的那麼悲觀。
「公民憲政推動聯盟」在去年九合一大選後,抓住政治變局,提出「二階段憲改路線圖」,這裡面已經估計了各種憲政改革的困難。踩住2018第二階段「全面憲改」的目標,2015的第一階段憲改就是要讓第二階段「由下而上全面憲改」「提前起飛」。但是,我們也做了最壞的準備,亦即,在第一階段修憲最終未過的情況下,我們至少要取得第二階段的「預約」。
第一階段憲改留下政治火種
過去400多個日子裡,國民黨的杯葛,國會通過或者未通過修憲案,始終都在憲改團體的計算範圍內。在5月2日民間團體合力舉辦的「2016台灣憲改藍圖會議」之前,公民憲政推動聯盟即已經過多次的訴求與政治遊說,因此,我們得以在會議當天取得民進黨蔡英文主席與部分立委,以及社民黨、綠黨召集人與部份參選人等簽署的「全面憲改承諾書」。承諾書的內容,除今年修憲之外,也包含「確立公民普遍參與的管道,促成由下而上的全面憲政改革,並於2018年底或之前交付公民複決」。不僅如此,蔡英文主席也在憲改破局之後公開發表四點聲明,承諾「未來無論是否重返執政,民進黨都會貫徹承諾,持續推動憲政改革」。
「全面憲改承諾書」與蔡主席的聲明稿,就是第二階段憲改的政治火種。
有人認為政治人物的承諾不可靠。這個說法並不全然正確。民進黨固然是一個快速庸俗化的政黨,固然也總是「自我利益計算」,但是,至少到今天,民進黨無論是取得最大在野黨的位置,或眼見要再度取得執政黨的位置,它的正當性仍然要仰賴社會力的支持。民進黨與它的領導者,也許想掙脫這種束縛,有成為另一個國民黨的意圖,但在短期內,它還做不到。而這,就是憲改運動者在接下來的政治新局進行政治施壓的基礎。事實上,蔡主席在憲改破局後的聲明稿本身,就是民間團體政治施壓下的產物。這是為什麼第一階段憲改,並非真的一事無成。「全面憲改承諾書」與蔡主席的聲明稿,是我們留下的第二階段憲改的「預約」。
廣泛喚起新憲意識
在憲改運動過程中,憲改團體不斷被問到的問題是,「憲改在政治上如何可能」、「政黨為何要為憲改訴求買單」。這確實是嚴肅的問題,憲改團體從第一次結集開始,就不斷在思考,試圖回答這個問題。
我們知道國民黨打從心底抗拒憲改,而民進黨則抱持觀望與被動心態(除了少數具有理想性的立委之外)。民間團體最初半年所做的,是致力舉辦研討會、記者會,在北、中、南、東各地舉辦「草根論壇」。這個時期,「召開公民憲政會議」與「憲政改革」議題幾乎得不到主流媒體的關注,也得不到國、民兩黨的理睬。
然而,在去年底九合一大選國民黨大敗之後,國、民兩黨主席第一時間的對外回應,卻是「支持憲政改革」、「支持民間團體『由下而上/全面憲改』的主張」。憲改團體利用這個政治機會,主動為「由下而上/全面憲改」設定「二階段憲改路線圖」,後來也都引致各政黨的回應。
為什麼看來無人理睬的訴求,一夕間又得到兩黨的回應?一個合理的回答是,憲政改革訴求的正當性,以及九合一大選證實了,自318解放出來的政治改革意識並沒有真的冷卻,這兩個因素,迫使兩黨要接下憲改訴求。
這告訴我們,憲改在政治上的可能,固然需要某些契機與技術安排,但講到最後,關鍵仍在於社會力是否足夠強大。社會的憲改動機愈強大,憲改的政治場景就愈可能想像。
因此,616憲改破局的街頭場景,網路上的熱議,以及主流媒體迴避不了的報導,顯示憲改團體所做的「草根論壇」、「憲改藍圖會議」、研討會、記者會這些看似狗吠火車的行動,並非全無用處。它還是讓社會的改革意識繼續保溫,社會力處於可集結的狀態。
下一階段憲改最重要的工作,也在於設法更廣泛地喚起社會對憲政改革必要性,形成足夠鉅大的,讓下一任執政者,準備進入新國會的參政者感到壓力的「社會力」。
「由下而上」入法,點燃憲改新火
憲改團體接下來必須做的,就是以各種形式的社會對話,讓更多的公民認識到,自己是可以改變國家政治的一份力量,自己是促成憲政改革的一個主體。
關於「新憲必要性」,我們的社會對話可以從兩個角度進行。一是,回顧我們身受的政治痛苦,從318事件,從我們記憶中仍然清晰的土地掠奪、世代掠奪、經濟掠奪、主權掠奪、兩岸政商權貴壟斷國家政治、地方政治腐敗等等,去追溯它們的體制成因,去揭示其中與「憲政」的關係。一是,從一般人對於「中華民國憲法」的疏離,從對於「課綱不能違憲」的荒謬感,從其他國家「人民寫憲法」的經驗,去發覺我們「有一部屬於自己的憲法」的需要。
重要的是,對話的形式需要多元。「審議式民主」的公民參與,因為318期間的街頭審服貿而被許多社群注意到。憲改團體在第一階段致力推動的「草根論壇」正是這種形式。不過,「憲政改革」議題對於公民的普遍參與而言,有一定的知識門檻。因此,在下一階段凝聚社會力的過程,「導讀型」的座談會、演講、研習活動,與「審議型」的「草根論壇」或其他審議式活動,需要多管齊下。
「由下而上」在憲改運動裡,既是捲動政治力的「工具」,又是憲改運動的「目的」。或者應該反過來說。從最根本的理念而言,人民本來就是國家的主人,是建構憲法的主體,「由下而上」決定憲法該寫什麼,是「應然」之理。而如今,這個「應然」,也並不僅停留在理念的層次,在民主政治中,也已經某種程度的實踐為「實然」。
「由下而上」的寫自己的憲法,最具體的憲政意義,就是「憲政」成為人們生活的一個部份。這個憲政文化的自我塑造,對一個國家憲政民主的健全化具有真實而深刻的意義。在今天台灣的憲改運動過程中,我們已經有了很好的參考事實。
1996年南非新憲,由兩院國會議員組成的「憲政會議」(Constitution Assembly),提出公民參與計劃(public participation program)。根據這個計劃,憲政會議必須動用人力物力,至全國各村、鎮、學校去舉辦「教育型」與「諮詢型」公民會議。透過「教育型」會議,讓各地人們得到憲政知識,透過「諮詢型」會議,蒐集公民的憲法提案。憲政會議以蒐集到的250萬筆提案做為參考資訊,最後擬具草法草案。
此外,更早的1982加拿大「自由與權利憲章」,更近期的加拿大卑詩省(英屬哥倫比亞省)「選制改革公民會議」,以及冰島「公眾委託憲改」(crowdsourcing constitution)都是公民參與憲法塑造(constitution building)的例子。
憲改團體這次訴求憲改的核心就是「由下而上/全面憲改」。在第一階段裡,我們除了以自己的力量推動「草根論壇」,也向政黨和國會提出「國會負責建構『由下而』上的制度」的主張,要求由國家資源來承擔這項責任。
面對第二階段憲改,「公民憲政推動聯盟」將要推動「由下而上」憲改程序立法。「由下而上入法」,一方面是落實「由下而上」訴求,使公民參與程序與現行修憲程序聯結的方式;另方面,這也是再一次在社會,以及在政治上啟動憲改議題的行動策略。今年下半年國會會期,也是2016大選前夕,「由下而上憲改程序入法」正可用來檢視總統與立委參選人對憲改態度。我們要再一次地凝聚社會力來捲 動憲改的政治力。
民進黨卸不下的責任
第二階段「由下而上/全面憲改」的時間表,對準2018。可以預期的是,這個時間將是不同於現在的政治局面。
民進黨在第一階段憲改時期的態度,和318佔領國會前夕一樣,是處於一種缺乏理想性,缺乏開創國家新政視野的觀望狀態。318時期,它淪為為佔領者看門的角色其來有自,也是他們贖罪的方式。在第一階段憲改期間,民進黨公開支持憲改訴求的種種聲明,實際上也都是憲改團體一再施予壓力而生的。它的領導階層以及整個黨,並沒有推動憲改的使命感與方向感。
這是為什麼,在第一階段修憲破局後,蔡主席第一時間的公開聲明雖然是承諾繼續推動憲改,但進入拼選舉的階段後,黨中央釋出的訊息卻又是「憲政時刻已過」。
民進黨實在應該記得,九合一選舉國民黨大敗的那一刻,蔡主席謙卑地認知到,那不是民進黨的勝利,不是民進黨得到了更多的肯定。民進黨也應該要認知,在今天,再怎麼樣想要庸俗化,想要自我利益計算,都無法逃脫歷史的檢視。那些曾經支持過民進黨的理想性、社會力,以及從新世代滋長出的理想性與公民力量,並不會容任民進黨逃脫它對國家的義務。
就如同蘇彥圖教授所言,「憲政時刻」未必只仰賴於偶然,憲政時刻也是可以打造的。2016的新政治,就是再一次打造憲政時刻的契機。因此,從現在開始,憲改運動的政治壓力,就要更大幅度地對凖民進黨。前面說過,「全面憲改承諾書」與蔡主席的聲明稿,就是第一階段憲改留下的政治火種,「由下而上入法」就是點燃憲改新火的序曲。民進黨及其領導人一旦執政,就再也沒有把憲改失敗的責任推給國民黨,再也沒有說「憲政時刻已過」的餘地了。
(本文刊於李登輝民主協會,《民主視野》,No.11 2015 Autumn,頁52-56)

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